□教育大国的崛起（三）

    发展教育是政府最重要的公共职责，保障政府教育投入是落实教育优先发展、实施科教兴国战略的根本措施。改革开放以来，百业待兴，经费短缺成为中国面临的严峻问题。中国财政制度经历了从“吃饭财政”到“建设财政”，再到“公共财政”的战略转移。为落实教育优先发展的战略地位、实施科教兴国和人才强国战略，增加教育经费投入，国家制定推行了一系列重大措施，党和国家领导人表现出了高度的政治智慧。

　　（一）确立政府教育经费占GDP4%目标

　　中国是一个世界人口大国、教育大国，却是一个经济穷国。穷国办教育的最大困难是教育经费问题。党中央、国务院以及分管教育的领导与部门殚精竭虑，想方设法，在筹措教育经费的过程中创造了许多富有政治智慧的办法。

　　依据我国宪法和教育法，教育属于社会公益性事业的基本属性，决定了教育是公共财政主要的支出领域，或者说教育财政是公共财政的重要内容。落实教育优先发展的战略地位，就必须把增加财政性教育投入作为建设公共财政体制的重点，明确各级政府的财政支出责任，进而构建起与社会主义市场经济相适应的、满足公共教育需求的、稳定和可持续增长的教育投入体制。

　　建设现代化的社会主义强国是中国政府和人民的美好愿景。早在1980年1月16日，邓小平在中共中央召开的干部会议上谈到实现四个现代化必须具备的四个前提时就指出：“经济发展和教育、科学、文化、卫生发展的比例失调，教科文卫的费用太少，不成比例，甚至第三世界的有些国家，在这方面都比我们重视得多。印度在教育方面花的钱就比我们多。像埃及这样的国家，人口只有4000万，按人口平均计算，他们在教育方面花的钱，也比我们多几倍。总之，我们非要大力增加教科文卫的费用不可。”

　　1983年初，“两会”之前，人大代表、新闻媒体和社会各界高度关注教育经费短缺问题。中央政治局要求研究政府教育经费应在国民生产总值中占多大比例的问题。于是，中央专门在国家社会科学基金规划研究项目中制定了一个“教育经费占国民生产总值合理比例研究”的重大课题，由北京大学厉以宁教授、北京师范大学王善迈教授等10多位资深教育经济学专家组成的课题组，采取客观、公正的态度，对教育经费问题进行研究。当时专家们选择了39个对象国进行比较研究，其中包括15个社会主义国家。专家们按照统一口径收集了有关国家1983年的大量数据，克服了许多技术性问题，耗费了大量时间，到1985年通过了专家组鉴定。研究得出的最后结论是：按照邓小平提出的2000年中国人均GDP达到800到1000美元标准和当时的实际汇率计算，到2000年中国政府教育支出占GDP的比例应该是3.87%。这一研究报告被压缩成1000字，分别报中央政治局委员和全国人大常委会副委员长以上的国家领导人。整个研究成果分别报送教育部、财政部和国家计委。

　　经过有关部门研究，中央政治局决定将“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%”写入了1993年的《中国教育改革和发展纲要》。

　　世界各国的公共教育投资比例在1960年至1975年间增长最快，公共教育投资比例的世界平均水平从1960年的3.6%增长到1975年的5.5%，发达国家的平均水平从3.7%增长到6.0%，发展中国家的平均水平从2.3%增长到3.5%。20世纪80年代以后，不同发展水平国家公共教育投资水平大体保持平衡。

　　教育，特别是教育中的基础教育，作为一种准公共产品，它的外部性相对较大，投资回报周期相对较长，单纯依赖个人的投入，不足以支撑国家通过教育手段提升全体国民素质的需求。在这样的情况下，政府应该而且必须为公共教育支出提供必要的经费保障。这一点在公共财政理论上是无可争议的，但回到现实生活中，由于国情国力等原因，事实上国家对公共教育的投入也有一个历史的发展过程。

　　1986年，全国人大颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定：

　　“实施义务教育所需事业费和基本建设经费，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保障。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。”《中华人民共和国教育法》规定了“三个增长”，即政府教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，以及保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。

　　曾经参与过“教育经费占国民生产总值合理比例研究”重大课题研究的王善迈教授，在谈到政府对公共教育的投入占GDP的4%的重大政策出台时回忆说：

　　1983年，当时的中央政治局下达了一个任务，要研究政府教育经费在国民生产总值中占多大比例比较合适；大力发展教育，教育经费短缺，政府教育投入应该是多少才算合理，所以才提出这样一个课题。

　　当时我们专家组作过一个表态：教育部、财政部和国家计委提出的观点我们都不采纳，作为专家，我们希望给出研究的客观结果。我们主要使用联合国教科文组织的统计数据。当时中国的经济水平相当于苏联1955年的水平和第一次世界大战前美国的水平。这个经济水平不好比，通过数学方法，能够找到同一个水平的来予以衡量。最后我们通过调研得出的结论是：中国政府的教育支出应占GDP的3.87%。这个结论提交后，全国人大很重视，有关部委包括教育部、国家计委负责人都专门听取了研究报告。

　　以上所说的中国政府教育支出占GDP的3.87%，后来经过上下反复的研究，许多部门共商，中央政治局决定，提出国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例到2000年末达到4%，并将这一决定最终写入了1993年的《中国教育改革和发展纲要》。这就是在中国教育史乃至在中国公共财政决策史上都非常著名而有争议的教育经费占GDP的4%的由来。

　　作出“4%”的决策并不容易，实现“4%”的目标，就更不容易。

　　中国教育经费大体包括两个部分：一是政府公共财政教育支出投入，二是居民个人及社会对教育的投资投入。一直到1992年中国的GDP不过区区2.6万亿多人民币，以当时的汇率计算，不到2900亿美元，和当时的世界500强企业中前10强一年的总营业额差不多。按当时的人均GDP来算，不到2100元人民币，这些钱既要维持老百姓的吃饭问题，又要解决经济建设问题和国防保障等问题，提出要从中切出4%，确实需要前瞻的战略眼光和集体共识。

　　中国教育总经费不断增长，其主要动力来自于家庭、居民个人和社会对教育的投入。从1992年到2005年政府公共教育投入占GDP的比例一直低于3%，2006年达到3.01%。从1992年到2004年的中国教育经费总体情况可以得出几点印象。一是国家和社会对教育的总体投入从《纲要》明确宣布在20世纪末达到占GDP的4%的决定以后，绝对总量一直在增长。二是尽管到世纪末没有实现4%的目标，但财政性教育经费的绝对值却一直呈逐年递增的趋势，并在21世纪初有了新的飞跃。当然，也有一些人认为不管怎么说，《纲要》中所提出的4%的目标到20世纪末并没有完全实现，这里面的原因究竟何在呢？

　　看待4%的目标到20世纪末并没有实现这一问题，必须引入更为宏大的视野。

　　1994年实行分税制以前，中央和地方一直采取的是“财政包干”的办法，财政由中央一级级地包到县，县又包到乡镇，这在一定程度上刺激了地方政府尤其是乡镇政府增收创收的积极性。当时，中央财政势单力薄，仅能“保吃饭”，难以“保建设”，更难“保公共服务”。

　　中国于1994年进行了分税制改革，中央财力明显增强。1996年至2000年，国家对固定资产的投资年均增幅超过10%，这个时期中央财政主要是“保建设”，属于“建设财政”。

　　2001年至2005年，国家对固定资产投资年均增幅达到20%以上，2005年固定资产投资达88773.6多亿元，与前一年相比增长比例高达26%。在实行分税制十多年的过程中，中国GDP总量从1995年的60793.7亿元上升到2005年的183867.9亿元，超额实现了翻一番。分税制财政体制确立了财政收入稳定增长机制，1994年至2002年是我国历史上财政收入增长最快、最稳定的时期。1993年我国财政收入为4349亿元，2005年财政收入为31649.3亿元，2005年财政收入是1993年财政收入的7.28倍。中国已经初步具备了建立公共财政制度的条件和能力。在这种情况下，国家才有可能真正考虑包括教育投入在内的“公共财政”服务问题。

　　人们经常说，社会和经济的发展都不能超越必须经历的历史发展阶段，对于《纲要》中所提出的4%的目标到20世纪末并没有完全实现这个问题的思考，也不应该超越中国社会必须经历的相应发展阶段。

　　当然，这其中也确实不排除有些地方政府出于种种原因，而偏重发展经济建设，对教育的投入低于财政收入的增长的可能。

　　据国家教委基础教育司有关负责人回忆：

　　我记得1994年第二次教育工作会议，提出“两基”的问题。当时我们财政收入只占国民生产总值的10.5%，现在我们已经占19%。财政收入占国民生产总值的比例已经增加了一倍。2006年国家财政收入38000亿元，中央财政多拿一点钱投入教育是可以的。李岚清同志提出公共财政的概念，是很重要的。我们财政的重点是在哪里？在保证社会的民生，保证社会的稳定，要用于医疗、教育、社会保障、国防等。

　　我们早就规定了“三个增长”，其中包括财政预算内教育经费的增长要高于财政经常性收入增长等，中央的文件和义务教育法都写了，但没有达到。2005年11个省财政预算内教育经费增长低于财政经常性收入增长。2006年仍然有十几个省，教育经费增长低于财政收入增长，政府没按法律执行。

　　孟子说过，“挟泰山以超北海，是不能也非不为也。为长者折枝，是不为也非不能也”。4%的目标没有达成，现在看来既有客观条件限制的“不能”，也有主观认识不到位的“不为”，对于后者，实在应该重温一下邓小平当年的教诲：“忽视教育的领导者，是缺乏远见的、不成熟的领导者，就领导不了现代化建设。”

　　鉴于目前我国公共教育经费投入占GDP比例（2006年为3.01%）还低于发展中国家同期的平均水平，教育部部长周济认为，保证《中华人民共和国教育法》规定的“三个增长”，是提高财政性教育经费占GDP比例的重要的和基本的手段。

　　如果各级财政决算都能够依法实现“三个增长”，那么财政性教育经费占GDP比例就有望达到4%。